□未成年人检察公益诉讼属于司法参与社会治理的一种重要制度,通过这种制度,检察机关可以将自己的监督积极地延展到未成年人公益保护领域,从而更加有效地落实最有利于未成年人原则,实现未成年人利益的综合及全面保护。

□检察权启动应当具有谦抑性,在相关主体不能及时履行职责时,检察机关可以建议民政机构或者未成年人救助部门向法院提起申请撤销监护人资格诉讼。

英国诗人约翰·多恩曾指出:“谁都不是一座孤岛,自成一体;每个人都是广壤大陆的一部分,都是无边大海的一部分,如果海浪冲刷掉一个土块,欧洲就少了一点;如果你朋友或你自己的庄园被冲掉,也是如此。任何人的死亡都使我受到损失,因为我包孕在人类之中。所以不要问丧钟为谁而鸣,它为你而敲响。”这说明,一国甚至人类社会的成员从宏观范围内利益可能是互相牵连的。当某种重大公益受损时,可能相当大范围内的社会成员都是受害者,这也是建立公益诉讼制度的价值所在。这不仅针对成年人,对于天然具有弱者身份的未成年人更是如此。从这个意义上而言,公益诉讼制度是一种为保护众多社会成员切身利益而确立的法律制度。公益诉讼是国家的义务,也是相对弱小者获得救济的一种法定权利。未成年人作为最需要救济的群体之一,这项国家性救济就不应忽视未成年人的存在,由此使得公益诉讼制度横跨未成年人领域成为必然。可以说,通过公益诉讼制度来保护弱势群体,从而平衡社会利益,属于现代法治国家的应有之义。

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从公益诉讼到未成年人检察公益诉讼

公共利益是在特定历史条件下社会成员需求中的不特定多数人的利益。公益诉讼基于“公地悲剧”而发动,公共利益或者公共资源就是“公地”的具化形式。现代公益诉讼制度主要是指在国家利益及社会不特定多数人利益包括特殊人群利益被侵犯时,诉讼代表人或适格主体基于维护这些公共利益而启动诉讼的制度。在我国,一般而言,公益诉讼针对的是环境污染、食品药品侵害等方面,这是为了弥补这些公共领域中被侵权者的弱势地位而采取的救济性法律行动,从而实现其与侵权者相对平衡的地位。

公共利益与未成年人利益具有一致性。未成年人利益与社会整体利益并行不悖。在现代社会中,未成年人利益是一个国家的基础利益之一。公共利益具有一个国家社会整体利益公约数的性质,未成年人利益则是这个公约数的重要组成部分,也是大多数人共同利益中不可或缺的内容。只有实现了对未成年人利益的保护,公共利益的实现才是完整的,才能成为巩固整个社会的纽带,这也是社会全体成员的基本价值追求。但是,传统公益认定中却没有延展到未成年人保护领域,其保护范围相对狭窄,因此,对未成年人利益的维护付诸阙如。

我国通过2017年民事诉讼法和行政诉讼法的修改,将公益诉讼制度以立法的形式予以确认,但是,这些法律中的公益诉讼范围并没有涵盖未成年人。在司法实践中,公益诉讼制度也仅针对环境污染、食品药品安全等侵害消费者合法权益的民事领域,生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等行政领域。但是,无论出于最有利于未成年人原则,还是国家亲权思想,抑或是公益诉讼的本质意旨所在,都不应忽略未成年人公益诉讼。

针对上述问题,我国在未成年人保护法第106条中确立了未成年人检察公益诉讼制度,从而在立法上为这项特殊诉讼制度提供了正当性根据。同时,在未成年人保护法的立法目的中明确提出了“培养担当民族复兴大任的时代新人”要求。因此,可以看出未成年人利益在国家利益实现中的重要性。毋庸置疑,未成年人检察公益诉讼是检察权参与国家治理并与国家治理同频共振的一种新样态,彰显了其在国家治理中的重要意义。

未成年人检察公益诉讼的价值

未成年人检察公益诉讼体现了国家亲权思想。国家亲权是指国家在特殊情况下,可以作为补充监护人帮助社会个体,其意旨是指国家应确保其成员的安全生存权利。这对弱者权利保护尤为重要,是国家作为家长来履行保护弱者的职责。根据国家亲权思想,在未成年人利益受损时,如果难以通过其他救济路径予以保护,国家应当成为补充监护人,借助监护权予以干预和保护,从而帮助未成年人摆脱不利境地。对于未成年人而言,其是社会成员中不可或缺的部分,对其利益的保护无疑属于社会公共利益的组成部分。因此,国家亲权思想是公益诉讼贯穿未成年人保护领域的理论基础及桥梁,属于未成年人检察公益诉讼的基石性价值理念。

在我国,由于受传统思想的影响,未成年人属于家庭,其权利合并在家庭之中。同时,由于未成年人天生弱势,缺乏表达权利受到损害的能力,虽然形式上各种机构对其都负有保护职责,但是,实践中却可能因为职责不明而成为“公地悲剧”的典例。根据国家亲权思想,未成年人监护具有公法化与社会化之特征,保护未成年人利益是国家及社会的应然义务。在监护人未能履行监护义务之时,国家就可以直接将此义务予以接管。因此,在国家亲权思想及国家监护制度中,未成年人检察公益诉讼制度是直接内含于其中的,这和未成年人保护的公益化秉性直接关联。同时,这也是未成年人保护法中规定公益诉讼制度的深层原因,从而在立法方面确立国家承担的亲权责任。

未成年人检察公益诉讼体现了最有利于未成年人原则。儿童最大利益原则被规定于联合国《儿童权利公约》第一部分第3条中,意指在作出影响儿童利益的决策时,必须考虑儿童的最大利益。我国作为该条约的签字国,根据条约应当践行的要求,将最有利于未成年人原则贯彻于未成年人检察公益诉讼中毫不意外。未成年人公益诉讼是一项维护未成年人利益最大化的专门制度设计,具有刚性特征,可以最大程度地防止相关机关或者个人在保护未成年人利益方面的疏忽与懈怠。可以说,未成年人检察公益诉讼契合未成年人特殊的生长规律,兼顾了检察监督与未成年人保护。这是因为,对于未成年人而言,其天生处于弱势态势,即使自己权益受到损害也可能并不知情。如果相关机关不能给予及时和充分的保护,未成年人利益保护就会留下漏洞。未成年人检察公益诉讼属于司法参与社会治理的一种重要制度,通过这种制度,检察机关可以将自己的监督积极地延展到未成年人公益领域,从而更加有效地落实最有利于未成年人原则,实现未成年人利益的综合及全面保护。

检察机关通过未成年人公益诉讼成为未成年人保护的“最后屏障”。未成年人保护具有特殊性,其往往涉及不同机构的保护范畴。这是因为,未成年人的利益并不是单方面的,而是横贯生存权、发展权、隐私权等多个领域,在对这些利益进行保护的过程中,各种相关保护机构可能会出现“九龙治水”的问题,从而为未成年人保护留下缺失之处。易言之,对于相关未成年人保护机构而言,其对未成年人保护具有共同的职责,但是这种共同职责却可能会导致互相推诿现象。这意味着,尽管存在众多职权交叉的未成年人保护机构,但是,由于存在职责界定不明确的问题,可能导致全部有责而全不负责的尴尬境地。相比较而言,检察机关具有总括性、后置性及监督性,因此,这能够将各个未成年人保护机构的关系沟通起来,并且能够从总体上督促及贯彻对未成年人利益的保护。

未成年人检察公益诉讼的原则

(一)辅助性救济原则。未成年人检察公益诉讼应当符合辅助性救济原则,即只有在其他救济用尽的情况下才予以实施。之所以如此,这是因为,在监护权案件中,如果监护人涉及监护侵害行为的情形,在撤销监护人资格时,撤销权诉讼应当由未成年人及其临时照料人优先行使,在相关主体不能及时履行职责时,检察机关可以建议民政机构或者未成年人救助部门向法院提起申请撤销监护人资格诉讼。此外,未成年人利益的保护机关并不只有检察机关,也有其他专门的行政机关。如果检察机关过于积极主动,事必躬亲,那么,将可能阻挡其他机关的救济路径。这不仅会打乱其他救济方式,导致这些救济路径的失灵,也会不利于未成年人利益最大化的实现。

同时,未成年人保护涉及专门领域及专门机构,一般具有很强的专业性,因此,除非确有必要,检察机关对未成年人利益的保护应属于辅助性或者后置性措施,不可过于积极。未成年人保护法第106条规定,未成年人合法权益受到侵犯,相关组织和个人未代为提起诉讼的,检察院可以督促、支持其提起诉讼。该条规定就有检察机关在未成年人利益受损时应遵循辅助性原则之意。其实,这和法国《民事诉讼法》规定的“主当事人”或“从当事人”具有相通之处,即检察官除非有法律规定的特殊情形,其是作为“从当事人”参与诉讼的,更多的是起到了一种监督及协助的作用。易言之,检察机关在涉及未成年人利益保护中,应考虑介入的必要性,应在相关机构怠于或者不能积极行使职权时才能发动。

(二)互相配合原则。正是由于未成年人检察公益诉讼的辅助性救济原则,这也决定了检察机关在介入公益诉讼时,并不能隔离于其他相关行政机关之外。相反,检察机关需要与相关行政机关配合,这是保证其实现未成年人公益诉讼目的之关键所在。这是因为,最大限度保护未成年人利益是一项普适性的法律救济原则,并非检察机关的专有义务,也是行政机关的职责之一,其共同维护未成年人利益,二者不是对立的关系,而是互相配合的关系。基于此,检察机关应当加强和相关行政机关的诉前沟通,重视配合。

从未成年人保护法的立法精神观之,未成年人保护是家庭、学校、社会、政府、司法等多个机构的共同职责,这是一项各个相关部门之间密切协作的系统工程,只有互相配合,才能确保未成年人权益保护效果的最大化。

(作者分别为华东政法大学教授,山东省临沭县人民检察院检察长)